In einem berühmten Interview erklärte US-Präsident Richard Nixon 1972, das Wachstum der Inflationsrate habe sich verlangsamt. Dies, so konstatierte der Mathematiker Hugo Rossi später trocken, sei das erste Mal gewesen, dass ein amtierender US-Präsident sich auf die dritte Ableitung berufen habe, um für seine Wiederwahl zu werben. Nixons Aussage ist ein Lehrbeispiel dessen, was man in den USA «moving the goalposts» nennt: Das Ziel einer Maßnahme wird nachträglich so umdefiniert, dass sie in jedem Fall als Erfolg gewertet werden kann. Zwar steigen die Preise weiter, sie steigen sogar schneller, aber immerhin ist die Beschleunigung ihres Anstiegs nicht mehr so stark, was ja schonmal ein Fortschritt sei.

Die Latte nachträglich so niedrig zu legen, dass man sie auf jeden Fall überquert hat, gehört zu den Standardübungen politischer Rhetorik. In vollendeter Form lässt sie sich momentan in der Debatte um die deutsche Schuldenbremse beobachten. Sollte diese dem Staat ursprünglich eine größere Handlungsfähigkeit garantieren, so erklären ihre Verteidiger es mittlerweile zum Erfolg, wenn sie die Handlungsfähigkeit des Staates nicht zusätzlich einschränkt.

«Es gibt keinen kausalen Zusammenhang zwischen Schuldenbremse und öffentlichen Investitionen», mit diesem bemerkenswerten Satz begann kürzlich die Pressemitteilung der Friedrich-Naumann Stiftung zu einer Studie1, die der Freiburger Ökonom, Lindner-Berater und frühere Wirtschaftsweise Lars Feld in ihrem Auftrag erstellt hatte. Ein Satz, der insofern überrascht, als die Entwarnungswendung, es gebe «keinen Zusammenhang», gewöhnlich für Dinge verwendet wird, deren Eintritt man tunlichst vermeiden möchte: «Es gibt keinen Zusammenhang zwischen Kaffee und Kopfwehattacken» berichtete etwa der Zürcher Tagesanzeiger im März 2024. Investitionen hingegen werden überall dringlich vermisst.

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Auch wenn die Aussage sprachlich offenlässt, wie dieser fehlende Zusammenhang zu bewerten sei (sollen wir ihn als Erfolg oder als Misserfolg deuten?), ist die gewünschte Interpretation natürlich klar: Wenn zwischen Schuldenbremse und Investitionen kein Zusammenhang besteht, belegt das, dass sie funktioniert: Sie bremst die Verschuldung, ohne die Investitionsfähigkeit des Staates zu beeinträchtigen. Dass die Torstangen allerdings früher mal ganz woanders standen, zeigt ein Blick auf die Debatte über ihre Einführung im Jahr 2009.

Als die Bremse ein Turbo war

Entstanden war die Schuldenbremse im Kontext der Föderalismusreform. Schon 2006, also vor der Pleite von Lehman Brothers und lange vor dem Beginn der Eurokrise, hatten Bund und Länder eine «Kommission zur Modernisierung der Bund-Länder-Finanzbeziehungen» eingesetzt, auf deren Agenda eine «Schuldengrenze» ganz oben stand. In den Debatten dieser Kommission ging es nicht um die internationalen Finanzmärkte oder den Euro. Im Mittelpunkt standen der deutsche Staat und dessen Handlungsfähigkeit, die weithin als vom Schuldendienst eingeschränkt wahrgenommen wurde. Diese Wahrnehmung war durchaus nachvollziehbar: So gab allein der Bund im Jahr 2009, in dem die Schuldenbremse beschlossen wurde, knapp 40 Milliarden Euro für Zinszahlungen aus. Das entsprach etwa 15 Prozent seiner Einnahmen.

Schon damals wurde eine Debatte über die staatliche Investitionslücke geführt, die uns heute sehr vertraut klingt. Doch einen entscheidenden Unterschied gab es. Während heute die fehlende Verschuldungsbereitschaft des Staates als Grund für den Investitionsstau diskutiert wird, war es damals seine zu hohe Verschuldungsbereitschaft: Die Zinslast, so hieß es, fräße den Spielraum für Investitionen auf. So verlangte der heutige FDP-Verkehrsminister Volker Wissing in der Bundestagsdebatte über die Einführung der Schuldenbremse, wer sich gegen eine solche Bremse ausspreche, solle den Menschen erklären, «warum er das Geld der Bürgerinnen und Bürger lieber an Banken überweist, statt in Bildung, Forschung und Entwicklung oder in moderne Infrastruktur zu investieren.» Seine CDU-Kollegin Antje Tillmann beschrieb den Bundeshaushalt mit der eingängigen Formel «Zinszahlungen statt Zukunftsinvestitionen».

Die Befürworter der Schuldenbremse schlugen damals also insgesamt drei Pfosten ein: Erstens werde die Schuldenbremse die Schuldenquote senken, zweitens werde sie die staatliche Zinslast reduzieren, und drittens werde sie dadurch höhere Ausgaben für Bildung und Infrastruktur ermöglichen. Kurz: Die Schuldenbremse sollte ein Investitionsturbo sein.

Tatsächlich hat die Freiburger Studie nicht nur die Entwicklung der Investitionen untersucht, sondern auch die Höhe der Staatsverschuldung und der vom Staat zu zahlenden Zinsen. Dort findet sie auch klare Zusammenhänge: Laut den Ergebnissen wäre allein die Schuldenquote des Bundes, also das Verhältnis von Staatsverschuldung und Bruttoinlandsprodukt, ohne die Schuldenbremse heute um 20 Prozentpunkte höher. Zugleich müsste der Bund auf diese Schulden fast einen halben Prozentpunkt höhere Zinsen zahlen. Die Schuldenbremse habe den Bundeshaushalt also erheblich entlastet: «beides zusammen führt zu finanziellen Spielräumen von 15-20 Mrd. Euro».

Nun ist die Studienmethodik nicht unumstritten, weil die Vergleichsländer im Untersuchungszeitraum häufig ebenfalls neue Regeln für die Staatsverschuldung eingeführt haben. Auch ist gar nicht klar, ob die Schuldenbremse wirklich die Ursache und nicht vielmehr selbst bereits eine Folge des fiskalpolitischen Regimewechsels war. Aber wenn wir die Zahlen einmal für bare Münze nehmen, sieht es zunächst danach aus, als sei der ursprüngliche Plan aufgegangen: Dank Schuldenbremse muss der Staat mindestens 15 Milliarden Euro vom «Geld der Bürgerinnen und Bürger» nicht länger an die Finanzmärkte überweisen. Das sollte eine Steilvorlage für öffentliche Investitionen sein, die Politik muss nur noch einnetzen. Warum aber findet die Studie dann keinen positiven Zusammenhang von Schuldenbremse und Investitionen? Warum lässt sich der öffentliche Investitionsstau noch immer täglich in den Schulen, auf den Brücken, und an den Bahnhöfen des Landes besichtigen?

Wofür auch immer die 15 Milliarden verwendet wurden, für Investitionen offenbar nicht. Misst man die Handlungsfähigkeit des Staates nicht daran, wofür er Geld ausgegeben könnte, sondern auch daran, wofür er es tatsächlich tut, dann ist die Schuldenbremse an ihrem eigenen Anspruch gescheitert. Die Diagnose, die Zinslasten fräßen die Zukunftsinvestitionen auf, ergab keinen Umkehrschluss: Zwar ist die Zinslast gesunken, auf Zukunftsinvestitionen warten wir aber noch immer.

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Das Problem mit der Priorisierung

Wenn man die Torpfosten also dort stehenlässt, wo die Befürworter der Schuldenbremse sie einst hingesetzt haben, dann weist die Freiburger Studie, die angetreten ist, den Erfolg der Schuldenbremse zu belegen, auf deren fundamentalen Konstruktionsfehler hin: Zwar unterscheidet sie implizit durchaus zwischen «guten» und «schlechten» Staatsausgaben (zwischen «Investitionen» und «Konsum»), als fiskalpolitische Regel zielt sie aber nur auf die Ausgaben insgesamt. Genau an dieser Stelle setzt eine Kritik derjenigen an, die die Schuldenbremse reformieren oder abschaffen wollen. Sie konstatieren, dass das aktuelle deutsche Haushaltssystem offenbar nicht in der Lage ist, genügend öffentliche Investitionen zu generieren, weil es institutionell gar nicht zwischen Investitionen und anderen Ausgaben unterscheidet.

Die Verteidiger der Schuldenbremse bieten als Antwort auf die Frage, wie man strukturell zu höheren Investitionen kommen könne, nicht mehr als die Beschwörung einer Zauberformel: durch bessere «Priorisierung». Die Schuldenbremse soll den nötigen Druck erzeugen, damit alle Staatsausgaben auf den «Prüfstand» kommen. Dort werde sich dann schon herausstellen, welche Ausgaben wirklich wichtig, und welche verzichtbar sind. Durch die Schuldenbremse, heißt es in der Freiburger Studie, werde die Politik «gezwungen, Prioritäten zu setzen und die Interessen breiter Bevölkerungsgruppen in den Blick zu nehmen.» Zur Frage, warum eine solche Priorisierung in 15 Jahren Schuldenbremse nicht gelungen ist, schweigen die Autoren sich aus. So groß scheint der Zwang nicht gewesen zu sein, wenn am Ende gar keine Priorisierung erfolgt ist.

Ohnehin konnten die Befürworter der Schuldenbremse nie recht erklären, warum ein Priorisierungsdruck gerade die Investitionen verschonen sollte. Die Notwendigkeit strenger fiskalischer Regeln wird häufig damit begründet, der politische Prozess leide unter «polit-ökonomischen Verzerrungen», weil die Politik auf der Jagd nach kurzfristigen Wahlerfolgen ständig schuldenfinanzierte Wahlgeschenke mache. Gerade vor dem Hintergrund solcher Argumente ist unplausibel, warum ausgerechnet Langfristinvestitionen von politischem Priorisierungsdruck profitieren sollten.

Zu den «polit-ökonomischen Verzerrungen» zählt dann nämlich auch, dass künftige Investitionen in der Regel den Kürzeren ziehen, wenn sie in ein politisches Duell gegen bereits bestehende Ausgaben geschickt werden. Politische Kürzungsentscheidungen suchen meist den Weg des geringsten Widerstands. Dabei sind solche Staatsausgaben im Vorteil, hinter denen bereits mobilisierte Unterstützergruppen stehen. Der Erfolg des Bauernverbands beim Kampf gegen die Subventionskürzungen ist dabei nur das jüngste Beispiel für einen strukturellen Zusammenhang: Wer bei der Kalkulation des Tilgungsplans für das Einfamilienhaus im Speckgürtel die Pendlerpauschale fest eingeplant hat, lässt sie sich nach dem Umzug nur gegen großen Widerstand wieder wegnehmen.

Geringer ist der Widerstand dort, wo Unterstützergruppen sich erst noch formieren müssen, weil die Staatsausgaben in der Zukunft liegen. Die 260 Millionen Passagiere, die die Deutsche Bahn im Jahr 2030 transportieren will, könnten in sieben Jahren politisch sehr einflussreich sein; die 68 Prozent der Berufspendler, die 2020 das Auto nutzten, sind es heute. Und während eine Kürzung der Pendlerpauschale ganz konkrete Wählerinnen und Wähler träfe, würde sich der Mehrwert einer Investition in neue Bahntrassen diffus über viele künftige Bahnreisende verteilen. Oft sind die intendierten Profiteure von Zukunftsinvestitionen auch noch gar nicht wahlberechtigt. Die erst noch zu bildenden Koalitionen der Nutznießer künftiger Staatsausgaben stehen also den hoch organisierten Verteidigern bereits bestehender Staatsausgaben gegenüber. Die Zukunft ist eine Option, die Gegenwart ist real.

Wie gelingt eine Politik für die lange Frist?

Wer Investitionen stärken will, darf sie also gerade nicht in ein Priorisierungsduell mit anderen Staatsausgaben schicken. Vielmehr haben Investitionen politisch dann die besten Chancen, wenn sie aus noch unverplanten Mitteln finanziert werden. Bevor die Schuldenbremse eingeführt wurde, hatte Artikel 115 GG dieser Einsicht Rechnung getragen, indem er dem Staat erlaubte, sich in Höhe der Investitionen zu verschulden – die sogenannte «goldene Regel». Dahinter stand vor allem das ökonomische Argument, dass Investitionen einen dauerhaften Wert erzeugen, der den Schulden gegenübersteht. Politisch war damit eine gewisse Besserstellung der Investitionen verbunden, die zumindest der Theorie nach in geringerer Konkurrenz zu den laufenden Ausgaben standen. In der Praxis ist ein Staatshaushalt aber ein großer Verschiebebahnhof, in dem sich gar nicht sagen lässt, welche Ausgaben konkret aus welchen Mitteln finanziert werden. Insofern kam es immer wieder vor, dass die Neuverschuldung stieg, ohne dass deswegen mehr investiert worden wäre.

Eine Reform der Schuldenbremse müsste deshalb vor allem das Ziel haben, den systematischen politischen Nachteil der Zukunftsausgaben zu verringern. Die «goldene Regel» hat sich dafür als nur bedingt geeignet erwiesen. Politisch erscheint das Modell Sondervermögen hier aussichtsreicher, weil es einen direkten Zusammenhang zwischen der Schuldenaufnahme und ihrer Verwendung herstellt.

Der kanadische Politikwissenschaftler Alan Jacobs hat sich in mehreren Studien mit der Frage beschäftigt, unter welchen Bedingungen es Regierungen gelingt, Politik für die lange Frist zu machen.1 Einer seiner wichtigsten Befunde lautet, dass Wählerinnen und Wähler Investitionsvorhaben vor allem dann unterstützen, wenn diese durch institutionelle Vorkehrungen dem Hin und Her des politischen Alltagsgeschäfts entzogen werden. Als besonders wirksam erweisen sich in seiner Forschung gerade zweckgebundene Sondervermögen wie der Klima- und Transformationsfonds, dem beispielsweise Einnahmen aus dem Emissionshandel direkt zugutekommen, anstatt in den allgemeinen Bundeshaushalt zu fließen. Vor dem Hintergrund solcher Forschungsergebnisse spricht viel dafür, weitere Sondervermögen für Klimaschutz und Investitionen im Grundgesetz zu verankern, auch wenn dies eine Zweidrittelmehrheit erfordert.

Ein solches Modell dürfte auch politisch bessere Chancen haben als eine Reform der Schuldenbremse selbst. Denn das Karlsruher Urteil hat ja gerade erst gezeigt, was für ein mächtiges Instrument die Schuldenbremse in den Händen der Opposition ist. Insofern wird sich die Union dieses Instrument kaum aus der Hand nehmen lassen. Da erscheint es aussichtsreicher, CDU und CSU für eine Liste konkreter Investitionsvorhaben zu gewinnen, von denen nicht zuletzt Unions-Ministerpräsidenten profitieren.

Mindestens bis zur nächsten Bundestagswahl werden die deutschen Parteien wohl kaum die Kraft zu einem solchen Investitionspakt aufbringen. Stattdessen werden wir weiter dabei zusehen, was «Priorisierung» unter den Bedingungen der Schuldenbremse real bedeutet: nächtliche Sitzungsmarathons mit tiefen Augenringen und bescheidenen Ergebnissen. Offenbar lassen sich auch bei genauester Suche im Haushalt nicht annähernd die Summen finden, die nötig wären, um große Transformationsvorhaben aus laufenden Mitteln zu bestreiten. Es ist deshalb absehbar, dass es zu weiteren Kürzungen bei den Investitionen in die Klimawende kommen wird. Diese sind die Konsequenz der politischen Strategie, erst einmal «alles» für verhandelbar zu erklären und dann zu schauen, wo die Widerstandskräfte am geringsten sind. Eine politisch sinnvollere Antwort auf die aktuellen Herausforderungen würde gerade nicht «alles» auf den Prüfstand stellen, sondern dabei sehr selektiv vorgehen. Wer die Gesellschaft transformieren möchte, schickt die dafür notwendigen Investitionen nicht in Duelle, die sie nur verlieren können.

fn.:
  1. Lars P. Feld, Joshua Hassib, Maximilian Langer und Daniel Nientiedt, Die Schuldenbremse. Ein Garant für nachhaltige Haushaltspolitik, 2024, Link zum PDF
  2. Alan M. Jacobs, J. Scott Matthews, Policy Attitudes in Institutional Context: Rules, Uncertainty, and the Mass Politics of Public Investment, 2015, doi.org/10.1111/ajps.12209
Bio:
Lukas Haffert ist Politologe und Professor für Vergleichende Politikwissenschaft und Politische Ökonomie an der Universität Genf. [Mehr lesen]